Utredningen ”Ordning och reda i välfärden”[1] har haft i uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Förslaget som lämnats innebär bl.a. att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna och att dessa endast får ha ett visst rörelseresultat. Syftet med utredningen har varit att säkerställa att offentliga medel används till den verksamhet de är avsedda för och att överskott som huvudregel ska återföras till verksamheten. Under punkten 23.1.11 i utredningen behandlas förslagets konsekvenser i förhållande till egendomsskyddet och äganderätten i regeringsformen och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (EKMR).
Den nuvarande och etablerade ordningen med offentliga medel i välfärdstjänster har skapat ekonomiska intressen i form av legitima förväntningar vilka är att se som egendom. Utredningens analys kring förslagets konsekvenser för egendomsskyddet är dock alltför kortfattad och ytlig. Utan att ta ställning i den politiska frågan granskas nedan egendomsskyddets räckvidd och betydelse i sammanhanget.[2]
Vad är legitima förväntningar och hur utgör det egendom? [3]
En legitim förväntan är ett kvalificerat kriterium för huruvida en särskild icke-fysisk rättighet eller ett ekonomiskt intresse med grund i den nationella rätten kan utgöra egendom. Det handlar antingen om en möjlighet att i framtiden kunna realisera en förväntan på en ekonomisk rättighet vilken man ännu inte har rådighet över eller att fortsättningsvis effektivt kunna utnyttja rättigheten över vilken man redan har rådighet. För att en legitim förväntan ska aktualiseras som egendom krävs att intresset är av ekonomisk karaktär. Den ska alltså ha ett värde, en omsättningsmöjlighet eller kapitalisering. Detta kan vara tillgångar eller exempelvis krav men också tillstånd.
För att legitima förväntningar ska omfattas av egendomsskyddet krävs att kravet är knutet till vissa villkor. Det är inte själva förväntningen i sig som utgör en äganderätt utan kriteriet som förväntningen är härledd från, vilket som huvudregel är lagstiftning, avtal eller praxis.
Förslaget innebär en inskränkning av äganderätten
Utredningen har funnit att förslaget inte medför någon inskränkning av egendomsskyddet i EKMR bl.a. eftersom det saknas specifik praxis från Europadomstolen som visar på detta. Enligt min mening går det inte att stanna vid ett sådant konstaterande.
Den i utredningen föreslagna tillståndsplikten med krav på vinstbegränsning medför bl.a. att förutsättningarna för att ingå avtal försämras varför ett företags ekonomiska planering riskerar att gå i spillror. Företagens möjligheter och förväntningar på att utnyttja sin ekonomiska rätt begränsas därmed.[4] Det finns ett flertal rättsfall på området kring legitima förväntningar som tillsammans med EKMR:s tolkningsprinciper starkt indikerar att förslaget mot bakgrund av ovanstående risker kan innebära en begränsning av äganderätten.[5]
Även om förslaget innebär en begränsning, finns möjligheten att det kan antas, men endast under förutsättning att förslaget vore lagligt, motiverat av ett allmänintresse och att det är proportionerligt. Utredningen måste utveckla resonemangen kring dessa frågor ytterligare för att kunna avgöra om förslaget står i strid med EKMR eller inte. Slutligen kan det konstateras att egendomsskyddets räckvidd kan innebära problem vid genomförande av liknade förslag vid politiska maktskiften.
Emelie Eriksson, Göteborg, 2017-03-22
[1] SOU 2016:78.
[2] I slutet av februari 2017 ingavs ett flertal remissyttranden till utredningen som även konstaterat det jag anför här. Se främst Svenskt Näringslivs remissvar och professor Karin Åhmans rättsutlåtande under kapitel 24.
[3] För ytterligare läsning kring begreppet legitima förväntningar se min artikel ”Utvecklingen av begreppet legitima förväntningar i konventionsrätten” i Europarättslig tidskrift 2014, nummer 4.
[4] Detta har även konstaterats av Svensk näringsliv i dess remissyttrande, där det även hänvisas till min artikel vad gäller frågan om vad som utgör skyddsvärd egendom enligt EKMR:s mening. Även Advokatsamfundet har i sitt remissyttrande konstaterat att förslaget strider mot äganderätts- och egendomsskyddet.
[5] Se bl.a. Serkov mot Ukraina 2011, M.C. m.fl. mot Italien 2013, N.K.M mot Ungern 2013 samt den omständigheten att konventionen ska tolkas dynamiskt och som ett levande instrument.